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规范监察权力 强化自我监督——聚焦监察法草案二审稿看点

来源:中国纪检监察报  发布时间:2017年12月25日

监察法草案22日提请全国人大常委会会议第二次审议。这部法律涉及依法赋予监察委——这一全新的国家反腐败工作机构依法行使职权的根本性问题,因而备受关注。

今年6月,监察法草案经人大常委会初次审议后,于11月7日在中国人大网首次公布,向社会征求意见。截至12月6日,共有3700多人提出1.3万多条意见建议。草案二审稿回应各方关切,据此进行了多处修改和完善,突出了规范监察权力运行和依法保障被调查人合法权利的内容,充分体现了科学立法、民主立法、依法立法的精神。

明确人大常委会听取审议监察委专项工作报告

根据监察法草案征求意见稿,作为行使国家监察职能的专责机关,监察委由人大产生并对其负责。

草案二审稿将原先的“各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告,并组织执法检查”修改为“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察机关的专项工作报告,根据需要可以组织执法检查”。

北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安表示,人大常委会听取和审议监察委的专项工作报告是监督的重要形式,删去“可以”二字,是为了体现人大对监察委的监督,保障我国人民代表大会制度的权威性。

进一步规范留置场所的设置管理

制定监察法,用留置取代“两规”措施,体现了用法治思维和法治方式反腐败。根据征求意见稿,被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或职务犯罪,并具有相关情形,监察机关经审批可以将其“留置在特定场所”。

“特定场所”指什么?草案二审稿增加规定:“留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行。”

根据中央纪委公布的北京、山西、浙江等地监察体制改革试点情况,试点地区把纪委原“两规”场所、公安机关看守所作为留置场所,对留置折抵刑期、异地留置进行探索。

中国政法大学副校长马怀德表示,二审稿增加留置场所设置和管理的条文,实质上是授权性条款。监察法通过之后,还应出台留置场所的相关规定,对留置场所的设置和管理进一步细化。

留置后应通知单位“和”家属

关于对被调查人采取留置措施后,什么情况下通知单位、家属,草案二审稿进行了完善。修改为:“采取留置措施后,除有可能毁灭、伪造证据,干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的,应当在二十四小时以内通知被留置人员所在单位和家属。”

草案二审稿将之前征求意见稿中,通知“单位或家属”修改为“单位和家属”,同时将原来的“除有碍调查的”到底是什么情形,予以明确。

二审稿还增加了保障被留置人员安全的内容,规定:“监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全,提供医疗服务。”增加了“安全”二字;同时明确:“违反规定发生办案安全事故,或者发生安全事故后隐瞒不报、报告失实、处置不当的”,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。

马怀德表示,留置首先要保障人身安全。安全保障义务在监察机关,在负责留置的相关人员,产生安全事故不仅要追究直接责任人的责任,还要追究领导责任。这是对被留置人员合法权利的保障。

增加规定保障被调查人合法权利

与征求意见稿相比,草案二审稿增加保障被调查人合法权利的内容:第一,“冻结的财产经查明与案件无关的,应当在三日内解除冻结,予以退还”;第二,“搜查女性的身体,应当由女工作人员进行”;第三,“查封、扣押的财物、文件经查明与案件无关的,应当在三日内解除查封、扣押,予以退还”;第四,“监察机关经过调查,对没有证据证明存在违法犯罪行为的,应当撤销案件”。

中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏认为,现代法治原则要求尊重和保障人权,这些新增的条款很好地践行了法治原则,有利于保障被调查人的合法权利。

与此同时,在草案二审稿中,对技术调查措施的适用范围和批准程序进行了严格规范,将可以采取技术调查措施的案件范围由“涉嫌重大贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪”修改为“涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪”。

拟设立专门机构强化监察委自我监督

草案二审稿增加规定:监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督,建设忠诚、干净、担当的监察队伍。

为了严防“灯下黑”,清除纪检监察系统内部的“害群之马”,2014年以来,中央纪委和省级纪检机关均设立了干部监督室。根据十八届中央纪委工作报告,党的十八大以来,全国纪检系统处分1万余人,组织处理7600余人,谈话函询1.1万人。

马怀德认为,在监察委内部设立专门的监督机构,加强自我监督,是将实践中行之有效的做法上升为法律规定。

加强对监察人员的监督和追责

与征求意见稿相比,草案二审稿中加大了对监察人员的监督和追责力度。之前的征求意见稿中列举了监察机关及其工作人员如有7种行为,将依法给予处理。草案二审稿中,将7种行为扩大到9种,并且对部分行为的表述进行了补充和修改。

例如,增加了“发现重大案情隐瞒不报”“违反规定采取留置措施”“违反规定限制他人出境,或者不按规定解除出境限制”等内容,而且明确了不仅要对直接责任人员依法给予处理,还将追究负有责任的领导人员的责任。

同时,草案二审稿还增加了“控告人、检举人、证人捏造事实诬告陷害监察对象的,依法予以处理”的内容。

“法律关系中的各个主体在享有权利的同时,也要承担义务、负有责任,因此草案加大了对监察人员的监督、追责力度。”姜明安说,“同时,草案还体现了法治精神,对控告人、检举人、证人也压实了法律责任。”

监察委与检察院互相配合、互相制约

在依法反腐败的过程中,监察机关与司法机关是互相配合、互相制约的关系。

针对征求意见稿规定的对监察机关移送的案件,检察机关“对于证据不足、犯罪行为较轻,或者没有犯罪事实的,应当征求监察机关意见并报上一级检察机关批准,依法作出不起诉的决定”的内容,二审稿删去了“征求监察机关意见”的表述。

莫纪宏认为,监察委履行监督、调查、处置的职责,检察院行使公诉权。对于监察委移送的案件,检察院认为需要补充核实的,应当退回监察委补充调查,必要时可以自行补充侦查。对于有刑事诉讼法规定的不起诉的情形的,经上一级检察院批准,可以依法作出不起诉决定,这体现了对检察机关权力的尊重,也体现了监察机关与司法机关的互相配合、互相制约。

(新华社记者 杨维汉 朱基钗 丁小溪 张华迎)